L’Unione europea è un’organizzazione sovranazionale che adotta in alcune materie leggi uguali per tutti suoi 28 Stati membri. Ma quali organi prendono le decisioni all’interno dell’UE? Quali istituzioni hanno il potere di condizionare così da vicino la vita quotidiana dei cittadini europei?

Nel processo decisionale europeo sono coinvolte principalmente 4 istituzioni:

il Consiglio europeo decide cosa l’UE debba fare e quando debba farlo;

la Commissione europea, il Parlamento europeo e il Consiglio dell’Unione europea (noto anche come Consiglio dei Ministri o, più semplicemente, Consiglio) mettono concretamente in pratica le volontà e le indicazioni del Consiglio europeo.

Le riunioni del Consiglio europeo sono quelle a cui partecipano la Merkel, Gentiloni, Hollande ecc., insieme a tutti i Capi di Stato o di Governo degli altri Stati membri (i cosiddetti vertici europei). Ciascuno Stato partecipa a questi incontri attraverso il soggetto politico che ha maggiori poteri in quel Paese, ossia il Presidente della Repubblica o il Primo Ministro. Ad esempio, per una Repubblica semi-presidenziale come la Francia, alle riunioni del Consiglio europeo prende parte il Capo dello Stato, mentre per l’Italia – che è una Repubblica parlamentare – vi partecipa il Capo del Governo. I vertici europei sono in genere 4 all’anno, ma per affrontare problemi molto urgenti possono essere convocati incontri aggiuntivi, i cosiddetti vertici straordinari (i vertici del 2016 saranno in totale 6, di cui uno ancora da svolgersi a dicembre).

Il Consiglio europeo ha dunque il compito di stabilire l’agenda dell’UE, di decidere di cosa l’Unione debba occuparsi, ma non è direttamente coinvolto nel processo di produzione delle leggi. Sono la Commissione europea, il Parlamento europeo e il Consiglio dell’UE ad occuparsi in un secondo momento di tradurre le decisioni del Consiglio europeo in provvedimenti concreti, che gli Stati membri dovranno applicare e rispettare.

Le leggi dell’Unione nascono dunque dalla collaborazione tra Parlamento, Consiglio e Commissione. La partecipazione di tutti e 3 questi organi al processo decisionale mira a fare in modo che – nell’adozione delle leggi dell’UE – risultino coinvolti sia i cittadini dell’Unione (attraverso il Parlamento), sia i Governi (attraverso il Consiglio), sia l’UE in quanto tale (attraverso la Commissione). Il Parlamento è infatti composto dai 751 deputati eletti direttamente dai cittadini europei; il Consiglio è costituito dai Ministri dei Governi degli Stati membri; la Commissione è fatta da 28 individui indipendenti.

Lo schema di lavoro è il seguente: la Commissione elabora i testi delle leggi (le famose proposte della Commissione); successivamente, il Parlamento e il Consiglio esaminano ed approvano le proposte, potendole integrare e modificare.

La Commissione europea è costituita da 28 Commissari, tra i quali il più noto è probabilmente il Presidente (attualmente Jean-Claude Juncker). Il Presidente della Commissione viene nominato dal Consiglio europeo, l’organo brevemente descritto prima che riunisce i Presidenti o i Primi Ministri dei Paesi membri. Il Presidente ha il compito di scegliere gli altri 27 Commissari (uno per Stato), e di affidare a ciascuno di essi una materia di cui occuparsi. Ogni Commissario lavora poi con la sua squadra di collaboratori per redigere le proposte di legge nel settore di sua competenza. Abbiamo così il Commissario europeo per il commercio, quello per l’agricoltura e la pesca, quello per il bilancio ecc.

È comunque importante tenere presente che (salvo casi eccezionali) nessun Commissario ha un potere decisionale autonomo: prima di essere inviate al Parlamento e al Consiglio, tutte le proposte di legge vengono discusse e votate dalla Commissione nel suo complesso. La Commissione è infatti l’organo politicamente indipendente dell’Unione, in cui i Commissari non lavorano singolarmente in nome dei propri Stati nazionali, ma tutti insieme per promuovere gli interessi dell’Unione.

Una volta approvate dalla Commissione, le proposte di legge vengono inviate a Parlamento e Consiglio.

(Consiglio europeo, marzo 2011)

Oggi la maggior parte delle leggi europee viene discussa e adottata congiuntamente dal Parlamento e dal Consiglio, ma fino a poco tempo fa non era così: la Commissione proponeva le leggi, e solo il Consiglio le esaminava, modificava e adottava. Il Parlamento, invece, forniva dei semplici pareri, che non dovevano essere necessariamente tenuti in considerazione.

Ma se il Parlamento europeo – l’unico organo dell’Unione eletto direttamente dai cittadiniera quello dotato di meno poteri, ciò significava che in pratica la popolazione degli Stati membri non aveva alcun peso nel processo decisionale europeo: il potere stava tutto in mano ai Governi. Per questo l’UE veniva spesso accusata di non essere democratica, di soffrire un deficit democratico. È importante sottolineare che in passato la mancanza di democrazia stava anche nel fatto che il Parlamento europeo – oltre a dare semplicemente dei pareri – non veniva direttamente eletto dai cittadini dei Paesi membri. Esso dunque non era nemmeno diretta espressione della voce della popolazione europea.

Nel corso degli anni si è cercato di colmare il deficit democratico europeo.

In primo luogo, nel 1979 si sono istituite le elezioni europee, che ogni 4 anni permettono alla popolazione degli Stati membri di scegliere i deputati del Parlamento europeo (fino a quel momento erano stati i parlamentari nazionali a scegliere al proprio interno i deputati da mandare a Strasburgo, la città della Francia orientale in cui il Parlamento europeo svolge principalmente i suoi lavori).

In seguito, sono stati a poco a poco aumentati i poteri del Parlamento, per fare in modo che esso acquisisse nel processo di adozione delle leggi un ruolo quasi uguale a quello del Consiglio. È d’obbligo però sottolineare il “quasi”, perché in alcuni settori il Parlamento europeo continua a non avere voce in capitolo (come ad esempio la politica estera), e il potere dei Governi dei Paesi membri rimane più forte rispetto a quello dei cittadini. Quindi non si può affermare che il deficit democratico europeo sia un problema risolto.

Il Parlamento dà voce ai cittadini europei e non ai rispettivi Governi perché i cosiddetti eurodeputati non siedono nel Parlamento europeo in nome del proprio Stato nazionale, ma vi siedono in nome delle proprie idee politiche. Infatti, quando votiamo alle elezioni europee, scegliamo il PD se vogliamo che le leggi europee siano adottate in base a idee di centro-sinistra, mentre votiamo Forza Italia se preferiamo che nel processo decisionale europeo prevalga una visione di centro-destra. Non scegliamo dei politici che nell’europarlamento rappresentino l’Italia in quanto tale, come Paese, ma votiamo dei candidati che lavorino insieme ai politici degli altri Paesi dell’UE che hanno il loro stesso orientamento politico.

Il Consiglio dell’Unione invece – l’organo che insieme al Parlamento esamina, integra e approva le proposte di legge della Commissione – nel processo decisionale europeo dà voce ai Governi dei Paesi membri, in quanto è composto dai Ministri di ciascun Paese.

Ciò non significa che a tutte le riunioni del Consiglio prendano parte contemporaneamente tutti i Ministri dei Paesi europei (anche perché si tratterebbe di incontri da centinaia di persone!). La particolarità del Consiglio consiste infatti nell’avere una composizione variabile, che dipende dal tema che viene affrontato in ogni riunione. Ad esempio, se in una certa riunione si deve discutere e approvare una legge europea in materia di ambiente, a quell’incontro parteciperanno i 28 Ministri dell’Ambiente dei Paesi membri; se invece si esamina una legge sull’agricoltura, a incontrarsi saranno i 28 Ministri delle Politiche agricole, e così via. Le riunioni vertono in genere su 10 diverse materie, quindi 10 sono i differenti gruppi (in gergo tecnico configurazioni) in cui il Consiglio si riunisce. Le formazioni più note sono probabilmente il Consiglio Affari economici e finanziari (meglio conosciuto come Consiglio Ecofin), che si compone appunto dei Ministri dell’Economia e delle Finanze dei Paesi membri, e il cosiddetto Eurogruppo, che riunisce i Ministri dell’Economia e delle Finanze dei soli Paesi dell’area euro.

La Presidenza del Consiglio dell’UE spetta a rotazione, ogni 6 mesi, a ciascuno Stato membro. Attualmente, il semestre di Presidenza è esercitato dalla Slovacchia. Ciò comporta, ad esempio, che tutte le riunioni del Consiglio – in qualsiasi formazione – siano presiedute dal Ministro slovacco competente per materia (ad eccezione del Consiglio Affari esteri, che riunisce appunto i Ministri degli Esteri dei Paesi membri, ed ha un Presidente permanente eletto ogni 5 anni, chiamato Alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza dell’UE. Tale ruolo è al momento ricoperto da Federica Mogherini).

Attenzione a non confondere il semestre di Presidenza del Consiglio dell’UE con il semestre europeo, che è tutt’altra cosa. Con l’espressione semestre europeo ci si riferisce in effetti semplicemente ai primi 6 mesi di ogni anno (gennaio-giugno), periodo in cui i Paesi membri concentrano i propri sforzi per cercare di coordinare il più possibile le rispettive politiche economiche, di bilancio e di occupazione.

Attenzione a non confondere nemmeno il Consiglio che abbiamo appena esaminato con il Consiglio europeo descritto all’inizio (cosa che invece cronisti e politici spesso fanno, usando la parola Consiglio per riferirsi indifferentemente all’uno o all’altro organo). Infatti, l’organo d’indirizzo dell’UE – quello che non scrive in concreto le leggi, ma che decide a monte gli argomenti di cui l’Unione si debba occupare, ed è costituito dai Capi di Stato o di Governo dei Paesi membri – si può chiamare solo Consiglio europeo; è invece l’organo composto di volta in volta dai Ministri degli Stati membri competenti per materia, quello che adotta in collaborazione con il Parlamento le leggi europee proposte dalla Commissione, a poter essere chiamato a piacimento Consiglio dell’UE, Consiglio dei Ministri o Consiglio.

A loro volta, né il Consiglio europeo né il Consiglio dell’UE vanno confusi con il Consiglio d’Europa, che è completamente un’altra organizzazione – del tutto esterna all’Unione europea – di cui ci occuperemo nel prossimo articolo, affrontando la confusione che regna sovrana a proposito dei tribunali che esistono nel continente europeo.

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