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Ti presento l’Unione Europea – Capitolo primo: nascita e evoluzione

Unione europea (UE) è un’espressione di uso comune, con cui ciascuno di noi dovrebbe avere una certa familiarità. Eppure (è inutile negarlo!), se ci ritrovassimo a dover spiegare che cosa è l’UE, e perché l’Italia e gli altri Paesi europei devono fare ciò che l’UE dice, saremmo in seria difficoltà.
Questo è comprensibile, perché di certo si tratta di un tema non facile che presuppone competenze in campo giuridico e internazionale che solo gli specialisti possono avere. Però, è anche vero che argomenti complessi (come appunto l’UE) diventano più semplici quando qualcuno si prende la briga di spiegarci in poche parole di che cosa si tratta.
Purtroppo, né cronisti né esperti di varia natura aiutano a fare chiarezza: i cronisti sono spesso troppo generici, gli esperti troppo tecnici (e per questo risultano incomprensibili ai comuni mortali).
Ma quelli che gettano maggiormente fumo sulla questione sono più che altro i politici, che di frequente usano l’UE come un paravento. Talvolta l’Unione fa comodo come soggetto dietro cui nascondersi, per giustificare l’adozione di misure impopolari (“Ce lo chiede l’Europa!”); in altri casi, l’Unione diventa il soggetto da accusare se le cose vanno male (“È tutta colpa dei diktat di Bruxelles!”); in altri ancora, l’Unione viene tirata in mezzo a caso quando non si sa più che pesci pigliare.
Ma perché l’UE ha il potere di chiederci di fare alcune cose? E perché noi siamo tenuti ad obbedire? Che cos’è in fin dei conti l’Unione europea?
Nelle righe seguenti ci occuperemo di rispondere con semplicità e senza tecnicismi a queste domande. A dire il vero la questione sarà affrontata in due articoli. Nel primo, spiegheremo i concetti di fondo su cui l’intera idea di integrazione europea si basa, e ne ripercorreremo brevemente le fasi; nel secondo, vedremo più da vicino quali poteri l’UE ha e in quali materie.

L’UE è un’organizzazione voluta dagli Stati che ne fanno parte, i cosiddetti Stati membri. Infatti, quando diversi Stati hanno gli stessi problemi (e pensano che gestire insieme quei problemi sia più utile e vantaggioso che farlo da soli), creano un’organizzazione internazionale, una sorta di forum in cui confrontarsi e decidere appunto come affrontare le problematiche comuni. L’esempio più conosciuto sono sicuramente le Nazioni Unite (ONU), l’organizzazione internazionale creata nel 1945 per fornire a tutti gli Stati del pianeta un contesto in cui avviare varie forme di collaborazione e discutere delle questioni più spinose senza doverle risolvere con la devastazione della guerra.
Per quel che concerne in particolare l’Europa, dopo la terribile esperienza del II conflitto mondiale alcuni Stati capiscono che continuare a farsi la guerra per impadronirsi gli uni delle materie prime e delle risorse degli altri (carbone, acciaio, apparati industriali, campi agricoli, ecc.), li avrebbe portati a distruggersi a vicenda; invece, realizzare tra loro una stretta rete di scambi commerciali basati su regole uguali per tutti li avrebbe portati a guadagnarci. È questo il semplice ragionamento su cui si basa l’intera storia dell’integrazione europea.

In estrema sintesi, le principali tappe dell’integrazione europea sono le seguenti:
• nel 1957, alcuni Paesi europei (Italia, Francia, Germania Ovest, Belgio, Olanda, Lussemburgo) cominciano a cooperare in materia di economia, e fondano la Comunità economica europea (CEE);
• successivamente, questi Paesi (che nel frattempo crescono di numero grazie alle progressive adesioni alla Comunità) intensificano la loro collaborazione, allargandola ad altri settori. Nel 1992, la Comunità economica europea diventa quindi la Comunità europea (CE), un’organizzazione che non ha più un carattere strettamente economico, ma che si occupa anche di materie politico-sociali;
• sempre nel 1992, gli Stati CE (ex Stati CEE) fondano una nuova organizzazione, l’Unione europea (UE), che va ad affiancarsi alla CE;
• la CE e l’UE coesistono per diversi anni; intanto si allarga via via la mole di materie di cui le due organizzazioni si occupano; nel 2007, la CE cessa di esistere;
• attualmente rimane l’Unione europea, un soggetto che ha poteri in quasi tutti i campi che interessano molto da vicino ciascuno di noi, a partire dal denaro che abbiamo in tasca, fino ad arrivare alla scuola e alla sanità.

(I 27 Paesi membri dell’UE. Qui risultano 28 perché viene conteggiato ancora il Regno Unito, che però ha deciso di uscire dall’Unione nel giugno 2016)

In se e per sé l’Unione europea è dunque un soggetto relativamente recente: nasce nel 1992, e solo nel 2007 sostituisce la CE (ex CEE), assumendone tutti i poteri e aggiungendone di nuovi. Vediamo quindi i poteri che fino a pochi anni fa avevano la CEE/CE, e che oggi sono passati a tutti gli effetti all’Unione europea.

La Comunità economica europea (1957-1992) viene fondata allo scopo di creare tra i Paesi europei uno spazio economico comune (il mercato europeo) all’interno del quale le persone, le merci, i servizi e i capitali possano circolare liberamente, quasi come se si trattasse di un unico Stato.
Per realizzare il mercato comune, i Paesi fondatori dotano la CEE di poteri molto incisivi in alcuni specifici settori: in materia di barriere doganali, di commercio e di concorrenza tra imprese, le istituzioni della Comunità hanno l’autorità di emanare delle vere e proprie leggi uguali per tutti gli Stati membri, che gli Stati hanno l’obbligo di rispettare come se fossero leggi adottate dai propri parlamenti nazionali. La legislazione adottata dalla CEE (il diritto comunitario) va a sostituire le leggi già vigenti sul territorio di ciascun Paese in quelle materie (principio del primato del diritto comunitario).

Facciamo un esempio concreto relativo alla circolazione delle merci, che chiarisca i poteri della CEE. Se il territorio dei Paesi membri diventa un mercato comune, cioè uno spazio unico dal punto di vista commerciale, le merci devono poter circolare liberamente tra Stato e Stato, sia che esse siano state prodotte in un Paese CEE, sia che provengano da un Paese non CEE. Ciò significa che i dazi alle frontiere tra i Paesi CEE devono essere aboliti, e che ciascun Paese CEE deve applicare alle merci estere non CEE la tariffa doganale unica stabilita dalla Comunità (abolizione dei dazi interni + tariffa doganale esterna unica = unione doganale). In pratica, se l’Olanda (Paese CEE) vuole esportare i suoi prodotti in Italia (Paese CEE), l’Italia non può applicare alla frontiera una tassa d’ingresso su quelle merci, e viceversa; e se la Cina (Paese non CEE) vuole esportare merci nel mercato CEE, dal punto di vista della tassazione è indifferente che le merci cinesi sbarchino in Italia o in Olanda, perché le tasse che si vedranno applicare alle frontiere saranno esattamente le stesse.

Il potere di emanare una legislazione unica, che tutti gli Stati membri hanno l’obbligo di rispettare, rende la CEE qualcosa di più di una semplice organizzazione internazionale.
Infatti, se è vero (come abbiamo detto) che un’organizzazione internazionale è un ente che viene fondato dai Paesi che vogliono risolvere insieme un problema comune, è anche vero che i Paesi in questione non dotano tali organizzazioni di veri poteri legislativi: in genere, le organizzazioni internazionali classiche non adottano leggi, ma si pronunciano sulle tematiche di loro competenza con dei semplici pareri, che gli Stati rimangono liberi di non seguire (il caso tipico è quello delle risoluzioni dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite).
Le organizzazioni internazionali quindi suggeriscono ai Paesi membri come agire in un determinato campo, ma non possono obbligarli a comportarsi in un certo modo (a meno che gli stessi Stati membri non decidano che, in casi estremamente gravi ed eccezionali, gli atti dell’organizzazione diventino dei veri e propri obblighi da rispettare, come accade talvolta con le risoluzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite in caso di conflitti armati).
La CEE, invece, nei suoi specifici settori di competenza ha l’autorità di imporre agli Stati delle leggi uguali per tutti, capaci perfino di prevalere sulla legislazione che ciascun Paese ha già adottato in quelle materie. La CEE non è dunque una semplice organizzazione internazionale come le Nazioni Unite, ma è concepita sin dall’inizio come un soggetto nel cui ambito gli Stati desiderano mettere in atto una forma di cooperazione più stretta. Tuttavia, non si può dire che la CEE sia uno Stato federale come gli Stati Uniti, perché lo Stato federale è uno Stato composto da altri Stati (gli Stati federati) che affidano a un governo centrale il potere di adottare leggi comuni sulle questioni più importanti (ad esempio la politica estera e la politica monetaria), mentre la CEE ha poteri legislativi solo negli ambiti delle dogane, del commercio e della concorrenza tra imprese (a cui in realtà vanno aggiunti anche i settori dei trasporti e dell’agricoltura; e a dire il vero è proprio la PAC, Politica Agricola Comune, a diventare una delle principali politiche comunitarie).
La CEE è pertanto un’entità unica al mondo, qualcosa di mai conosciuto prima, tanto che per definirla gli esperti devono coniare una nuova espressione: organizzazione sovranazionale, cioè un soggetto che ha dei veri e propri poteri legislativi in alcuni specifici settori, ma che in tutti gli altri campi lascia gli Stati membri liberi di adottare le norme che ritengono più opportune. È per questa ragione che si dice che gli Stati CEE attuano una parziale cessione di sovranità nazionale nei confronti della Comunità, perché decidono sì di rinunciare al loro diritto sovrano di adottare le proprie leggi in completa autonomia (e trasferiscono appunto questo potere alla CEE), ma solo in alcuni ambiti (la creazione di uno Stato federale presuppone invece una totale cessione di sovranità).

(Il mito di Europa)

Come accennavamo prima, con il passare degli anni i Paesi membri della CEE smorzano il carattere spiccatamente economico della loro cooperazione, al punto che nel 1992 la Comunità economica europea diviene Comunità europea (CE, 1992-2007), perdendo l’aggettivo ‘economica’ contenuto nel suo nome. La CE diviene dunque un’organizzazione sovranazionale che non si occupa più solo di economia, ma anche di politiche ambientali, industriali, regionali, sociali ecc.

Risale allo stesso periodo la scelta di creare una moneta unica, l’euro. Così facendo, i Paesi CE cedono alle istituzioni europee anche la loro sovranità monetaria, in quanto rinunciano al loro diritto sovrano di avere ciascuno la propria moneta, e di gestirne il funzionamento in completa autonomia: d’ora in avanti anche le decisioni in materia monetaria saranno prese a livello europeo, non più dai singoli Stati. L’unione economica e monetaria segna un passaggio importante, con cui la collaborazione tra i Paesi europei assume un significato politico (del resto, come dicevamo in precedenza, quello di battere una moneta unica e di stabilirne le relative leggi è un potere tipico di uno Stato federale nei confronti dei suoi Stati federati, non certo di un’organizzazione internazionale verso i suoi Paesi membri).
Tuttavia, non tutti i Paesi CE sono d’accordo nello spingersi così avanti nel processo di integrazione politica, quindi all’euro partecipano solo i Paesi che lo desiderano (i quali devono comunque al contempo soddisfare determinati requisiti, i cosiddetti parametri di Maastricht, dal nome della cittadina olandese in cui queste regole vengono decise nel 1992).
È grazie a questa clausola di esenzione (opting out o, più in breve, opt-out) che Danimarca e Regno Unito mantengono le proprie monete nazionali (la questione comunque non si pone più nei confronti del Regno Unito, poiché ha deciso di uscire dall’UE con la cosiddetta Brexit). Altri Paesi invece, come alcuni Stati dell’Europa orientale, non potranno adottare l’euro finché non rispetteranno completamente i parametri di Maastricht.

Nei primi anni Novanta, gli Stati europei estendono la loro collaborazione anche ad altri due campi politicamente molto significativi, quello della politica estera (affari esteri), e quello della cooperazione tra le loro autorità giudiziarie e le loro forze di polizia (affari interni). Tuttavia, dal momento che dotare la Comunità del potere di adottare leggi anche in questi settori avrebbe spinto molto in avanti l’integrazione politica, gli Stati si muovono con cautela, e decidono che la collaborazione in materia di affari interni ed esteri avvenga al di fuori della Comunità, secondo altre procedure e altre modalità.
In pratica, ci si viene a ritrovare nella situazione seguente: da un lato c’è la Comunità, che nelle aree di sua competenza (dogane, commercio, concorrenza, agricoltura, ecc.) adotta leggi uguali per tutti gli Stati membri; dall’altro, gli Stati CE cooperano in politica estera e nell’amministrazione della giustizia senza applicare le regole comunitarie (ad esempio, mentre le leggi comunitarie sono di frequente adottate in base alla regola della maggioranza, negli affari interni ed esteri una decisione vincolante e obbligatoria può essere presa solo ed esclusivamente se tutti gli Stati membri sono d’accordo, vale a dire secondo la regola dell’unanimità).
Inoltre, poiché ci sono Stati membri che non condividono la volontà di attuare politiche comuni anche negli ambiti della politica estera e della giustizia, si decide che su queste nuove materie collaboreranno esclusivamente gli Stati che lo vogliono, mentre gli altri potranno tenersene fuori (la Danimarca, ad esempio, si avvale dell’opting out anche in questi campi; al contrario, l’Italia e gli altri Paesi fondatori partecipano attivamente alle novità).
Inizia dunque la differenziazione del livello di collaborazione dei Paesi CE: non tutti i Paesi partecipano a tutte le politiche europee (questo è il significato delle espressioni “Europa a più velocità”, “Europa alla carta”, o “Europa a geometria variabile”: può andare più avanti nel processo di integrazione solo chi lo desidera).

Poiché il loro livello di collaborazione non è più uniforme (più elevato nei settori di cui si occupa la CE, più blando in relazione agli affari interni ed esteri), gli Stati membri hanno bisogno di un quadro unico all’interno del quale poter raggruppare le loro differenziate politiche di cooperazione. Per questo viene creata l’Unione europea (1992→), un’organizzazione che funzioni come una sorta di contenitore, un cappello unitario sotto cui tenere insieme la Comunità europea, da un lato, e la cooperazione negli affari interni ed esteri, dall’altro.

Per diversi anni, quindi, Comunità europea e Unione europea convivono, e non è sempre agevole capire chi faccia cosa. Nel frattempo, cresce anche il numero delle materie di cui le due organizzazioni si occupano. Viene insomma a determinarsi un quadro abbastanza complicato, a cui diventa necessario mettere mano. Gli Stati europei decidono allora nel 2007 di mandare definitivamente in pensione la CE, e di riorganizzare l’Unione europea.
Nell’articolo seguente vedremo come oggi risultano suddivisi i poteri dell’UE materia per materia.